Dne 12. 6. 2003 byl Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky předložen jako tisk č. 363 návrh zákona o veřejných zakázkách, který Vláda České republiky schválila na svém zasedání konaném dne 4. 6. 2003. Zároveň s tímto návrhem byl předložen také návrh na změnu souvisejících předpisů, a to jako tisk 364. Poslanecká sněmovna oba tyto návrhy na své 18. schůzi, konané dne 26. 6. 2003, v rámci prvního čtení přikázala k projednání hospodářskému výboru a výboru pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí.
Opět se tak do centra dění dostává právní předpis klíčového významu, který při svém projednávání v Parlamentu České republiky bude jistě budit nemálo pozornosti.
V tomto článku se však hodlám zabývat zdánlivě dílčí problematikou spojenou (nejen) s tímto právním předpisem, a to možnostem elektronického zadávání veřejných zakázek, respektive obecněji možnostem využití moderní výpočetní techniky v procesu zadávání veřejných zakázek.
Jedním ze základních požadavků kladených na právní úpravy zadávání veřejných zakázek je jejich průhlednost (transparentnost) a nediskriminace. Ze strany zadavatelů je pak vznášen oprávněný požadavek na takovou právní úpravu, která umožní zadat veřejnou zakázku v co nejkratším možném časovém úseku. Právě těmto požadavkům vycházejí vstříc veškeré dosud učiněné pokusy ve směru zapojení moderních technologií do procesu zadávání veřejných zakázek.
Elektronické zadávání v návrhu zákona a usneseních vlády
V úvodu uvedený vládní návrh zákona se otázkou použití elektronických prostředků při zadávacím řízení zabývá na dvou místech.
Jednak v ustanovení § 84 pojednávajícím o informačním systému zadávání veřejných zakázek, když v tomto případě jde de facto o prostředek publikace údajů a informací ve veřejné datové síti. Tento postup nelze než považovat za naprosté minimum využití moderních technologií v procesu zadávání veřejných zakázek. Navíc podle důvodové zprávy jde teprve o realizaci usnesení vlády č. 1160 ze dne 8. 11. 1999. Oproti stávajícímu stavu je třeba jen zdůraznit, že právě den publikace v informačním systému je dnem rozhodným pro možnost zveřejnit oznámení v jiném médiu. Lhůty pro podání nabídky však běží již ode dne odeslání oznámení otevřeného řízení k uveřejnění, resp. výzvy k podávání nabídek k uveřejnění (§ 55 návrhu).
Dále pak se této problematice návrh zákona věnuje v ustanovení § 92, kde elektronickou formu úkonu staví naroveň formě písemné, ovšem pouze ve spojení se zaručeným elektronickým podpisem. Bez tohoto podpisu je vyžadováno písemné potvrzení elektronického podání. Tato rovnocennost je však podle ustanovení § 94 návrhu podmíněna dostatečným materiálním vybavením zadavatele a zejména tím, že zadavatel již v prvotní publikaci uvede, že elektronickou formu podání jako rovnocennou akceptuje.
Z hlediska probíraného tématu je zajímavé také vládní usnesení č. 683 + P ze dne 26. 6. 2002, podle něhož jsou správci kapitol státního rozpočtu povinni již od 1. 9. 2002 uskutečňovat veškeré objednávky a nákupy informačních a komunikačních technologií do 2 mil. Kč prostřednictvím elektronického tržiště. Tento systém již na internetu skutečně funguje , byť tedy zatím mimo režim úpravy zákona o zadávání veřejných zakázek. Je však nutno konstatovat, že podle dostupných informací jde prozatím o projekt ztrátový. Otázkou je zdali je tato tvrzená ztrátovost dána špatnou prací týmu organizujícího tento trh, nedostatkem zprostředkovaných obchodů, ignorací tohoto tržiště ze strany státních úřadů nebo podstatou tohoto tržiště.
Podle mého názoru ovšem není důvod předpokládat, že takovýto systém by mohl fungovat pouze pro nákupy do výše ceny 2 mil. Kč a nikoli pro nákupy zboží vyšších cen. Samozřejmostí pro rozvoj podobných systémů je však rozvoj používání elektronického podpisu a dostatečné vybavení potřebnou technikou a znalostmi.
Verze elektronického zadávání a jejich právní aspekty
Elektronické zadávání veřejných zakázek si lze představit ve dvou verzích.
První z nich by mohla být „prostá" výměna projevů vůle mezi zadavatelem a uchazečem, aniž by došlo k fyzickému kontaktu obou stran. Tato verze by mohla být v našich podmínkách použita na základě výše uvedených ustanovení § 92 a 94 návrhu zákona. Z právního hlediska by šlo o typickou formu kontraktace (uzavírání smlouvy), neboť by došlo k výměně návrhu (offerty) ze strany uchazeče - ve formě nabídky - a přijetí této nabídky (akceptace) ze strany zadavatele (§ 43a a násl. občanského zákoníku).
Druhou verzí je pak jakási elektronická aukce. Tato verze - které se však návrh zákona nevěnuje vůbec - by zřejmě směřovala k plnějšímu využití současných technických možností s cílem co možná nejvíce snížit náklady spojené se samotným procesem zadávání a stejně tak i náklady samotné veřejné zakázky, neboť současný systém zveřejňování určitých údajů na Centrální adrese (resp. v budoucnu v informačním systému) je sice krokem vpřed a zajišťuje větší dostupnost a přehlednost vybraných údajů, de facto ovšem představuje pouze nahrazení hmotného nosiče (Obchodního věstníku) nosičem elektronickým.
Elektronická aukce by probíhala jako třístupňová kontraktace. Návrhem ve smyslu ustanovení § 43a občanského zákoníku by byla elektronicky zveřejněná nabídka na určité adrese umožňující dálkový přístup (internet) - snad „Centrální adresa" či „informační systém". Tato nabídka by byla vepsána do elektronického formuláře. Uchazeč by na tento návrh reagoval akceptací ve smyslu ustanovení § 44 odst. 2 občanského zákoníku, tedy akceptací obsahující změnu či změny - zadavatel by určil, jaké změny jsou přípustné, např. výše nabídkové ceny. Tato akceptace by tedy byla považována za nový návrh. Zadavateli by poté na základě do určitého data došlých akceptací - nových návrhů - byl automaticky ihned vybrán nejvhodnější uchazeč, se kterým by potom smlouva byla uzavřena elektronickou akceptací ze strany zadavatele. Bylo by samozřejmě možné uvažovat i o vícekriteriálním vyhodnocení, zde však již záleží na technických možnostech při zachování jednoduchosti a rychlosti procesu výběru. V rámci tohoto procesu by navíc našel širokého uplatnění i nově zaváděný seznam kvalifikovaných dodavatelů (§ 77 a násl. návrhu), který by odstranil zdlouhavost prokazování kvalifikace při zadávání každé veřejné zakázky.
On-line aukce jsou však v současné době již např. ve Velké Británii využívány, a to i přímo v procesu zadávání veřejných zakázek. Sami organizátoři této on-line aukce odhadují, že využití této procedury zajistí 15-25% snížení ceny zakázky (v podrobnostech viz mondus.co.uk nebo www.ogc.gov.uk).
Elektronické zadávání v zahraničí
Nyní platné směrnice Evropské unie, týkající se zadávání veřejných zakázek (public procurement), neznají ani obdobu elektronické aukce ani výměny projevů vůle elektronickou cestou, nicméně odpovědné orgány Unie již nyní hledají způsob, jak proces zadávání veřejných zakázek učinit levnější a dostupnější za pomoci moderních technologií.
O této skutečnosti svědčí již jen skutečnost, že tomuto tématu je věnována pozornost na specializované internetové stránce v rámci Evropské unie , která se pokouší hledat možnosti aplikace moderních technologií v procesu zadávání veřejných zakázek. V rámci těchto aktivit již byla též vypracována speciální studie posuzující možnosti elektronického zadávání v rámci Evropské unie. Podle této studie by využití elektronické formy zadávání veřejných zakázek bylo z hlediska ekonomického jednoznačným přínosem, a to i s přihlédnutím k nutným investicím do technologií, školení, rozvoje elektronického podpisu apod. Tyto náklady by se navíc týkaly pouze počáteční fáze. Výhody, resp. výnosy by však jednoznačně převážily. Elektronické veřejné zadávání je šířeji diskutováno zvláště s ohledem na snahu přijmout jednotnou evropskou zadávací směrnici a sjednotit tak dnešní roztříštěnost úpravy zadávání veřejných zakázek v Evropské unii. V této souvislosti Matochová přímo uvádí, že jednou ze sedmi oblastí v nichž by mělo dojít ke změnám je „zavedení elektronického zadávání". Motivem tohoto postupu jsou především časové a peněžní úspory, v neposlední řadě však též usnadnění přístupu k zadávaným veřejným zakázkám a tím umožnění rozvoje konkurence. Ostatně jisté kroky tímto směrem již byly učiněny v minulosti, když například oznámení o nabídkách jsou od 1. 7. 1998 dostupná pouze na CD - ROM a v Tenders Electronic Daily. Podmínkou úspěšné aplikace progresivních metod je však především jejich akceptace osobami, které budou zakázky zadávat, neboť v opačném případě se v „elektronické formě" budou pouze opakovat problémy existující ve „formě papírové". Ostatně sama Komise EU hovoří jasně o nutnosti zavedení „plně elektronických veřejných zakázek" jako moderního prostředku zadávání.
Pozoruhodný je v této souvislosti estonský zákon o zadávání veřejných zakázek . Tento stav je podle mého názoru dán především skutečností, že nyní platný estonský zákon je jedním z nejmladších v Evropě, když je účinný teprve od 1. 4. 2001. Estonští zadavatelé komunikují s publikačním médiem již pouze elektronicky a veškeré zveřejnění se děje pouze prostřednictvím veřejné datové sítě (internet). Především však estonský zákon v ustanovení § 60 umožňuje zadavatelům zadat bez jakéhokoliv omezení zakázku prostřednictvím internetových stránek provozovaných společnostmi, které k této činnosti získají oprávnění od Ministerstva obchodu.
Úprava elektronického zadávání ve Spolkové republice Německo je specifická už vůbec tou skutečností, že se o elektronickém styku zmiňuje. Podle ustanovení § 15 prováděcí vyhlášky k předpisům o veřejném zadávání je možné nabídku učinit přímým doručením, poštou či elektronickým podáním vybaveným elektronickým podpisem. Tímto je toto podání postaveno naroveň podání písemnému. Kromě toho je v Německé spolkové republice zřízena Agentura pro zadávání veřejných zakázek, která nyní mimo jiné spustila pilotní projekt elektronického zadávání veřejných zakázek s cílem od roku 2005 realizovat celý kontraktační proces v rámci zadávání veřejných zakázek prostřednictvím internetu, čímž by mělo dojít k výrazným úsporám časovým i peněžním na straně zadavatelů i uchazečů, k podpoře malých a středních podniků a konečně k zajištění větší transparentnosti zadávání veřejných zakázek. V této souvislosti Agentura již nyní poskytuje informace o nutném vybavení (software je dokonce poskytován zdarma) a o nezbytnosti používání elektronického podpisu.
Mám za to, že právě nyní je vhodná doba pro zvážení možnosti zakotvení elektronické formy zadávání veřejných zakázek přímo do zákona v měřítku širším než to návrh prozatím činí. Elektronická forma zadávání veřejných zakázek nejen že napomáhá rychlejšímu naplnění cílů zadávání veřejných zakázek, ale moha by se také stát nepřímým prostředkem podpory malých a středních podnikatelů při získávání veřejných zakázek, neboť tito podnikatelé mají již s ohledem na nemalou složitost a náročnost (nejen časovou) navrhovaných druhů zadávacích řízení omezenou možnost k získání zakázky (např. skládání jistoty na relativně dlouhou dobu).
Samo používání moderních technologií není jistě prostředkem řešení existujících problémů, jsem ovšem toho názoru, že tato metoda umožní snazší dosažení cílů existence předpisů pro zadávání veřejných zakázek, totiž průhlednost, efektivnost, nenákladnost a zajištění rovných příležitostí. Na druhou stranu vyžaduje tato metoda nemalé počáteční náklady a poměrně rozsáhlé znalosti a flexibilitu osob zapojených do procesu zadávání veřejných zakázek. Zde už se však posunujeme k otázce, zdali by nebylo vhodné uvažovat o částečně centralizovaném zadávání veřejných zakázek, když takováto „zadávací instituce" by jistě mohla disponovat nejen zkušenými odborníky, ale i dostatečným materiálním vybavením.
JUDr. Ludvík Ševčík, ml.
